I beni gravati da usi civici e la loro alienabilità: guida operativa per il Segretario Comunale

1. Cosa sono gli usi civici e il demanio civico

Con l'espressione usi civici si indica, in senso ampio, l'insieme dei diritti collettivi che spettano alla generalità degli abitanti di un Comune o di una frazione (la «comunità») su determinati beni, per finalità tradizionalmente agro-silvo-pastorali: legnatico, erbatico, semina, pascolo, raccolta di prodotti spontanei del sottobosco. È essenziale distinguere due situazioni giuridicamente diverse, spesso confuse nel linguaggio corrente:

Profilo	Demanio civico (terre collettive)	Usi civici in re aliena
Titolarità del suolo	Proprietà della comunità (spesso amministrata dal Comune o da un'Università agraria/ASUC)	Proprietà privata, gravata dal diritto collettivo
Natura del diritto	Diritto di proprietà collettiva (bene «civico» in senso proprio)	Diritto reale di godimento su cosa altrui, opponibile a chiunque acquisti il fondo
Come cessa	Solo con mutamento di destinazione e sdemanializzazione autorizzati	Con la liquidazione (affrancazione o quotizzazione) dell'uso civico
Regime dopo la cessazione	Il bene può entrare nel patrimonio disponibile del Comune	Il fondo torna proprietà privata piena, ma resta il vincolo paesaggistico

Questa distinzione — demanio civico da un lato, usi civici su terreni privati dall'altro — è la chiave di lettura di tutto il resto dell'articolo: le regole sull'alienabilità sono infatti profondamente diverse nei due casi, come si vedrà ai § 6-9.

2. Il quadro normativo: dalla L. 1766/1927 alla riforma del 2017

L. 16 giugno 1927, n. 1766	Legge fondamentale di «riordinamento degli usi civici nel Regno»: accertamento, classificazione delle terre, legittimazione, liquidazione
R.D. 26 febbraio 1928, n. 332	Regolamento di esecuzione della L. 1766/1927: procedimenti attuativi (legittimazione, mutamento di destinazione)
D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art. 66 · poi D.Lgs. 112/1998	Trasferimento delle funzioni amministrative in materia di usi civici dallo Stato alle Regioni
L. 8 agosto 1985, n. 431 («legge Galasso»)	Introduce il vincolo paesaggistico ex lege sulle zone gravate da usi civici, poi confluito nel Codice dei beni culturali
D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, art. 142 c. 1 lett. h)	Vincolo paesaggistico automatico sulle «zone gravate da usi civici» (Codice dei beni culturali e del paesaggio)
L. 20 novembre 2017, n. 168	Riforma organica dei domini collettivi: riconoscimento costituzionale (art. 1, ex artt. 2, 9, 42 c. 2, 43 Cost.), regime dei beni collettivi (art. 3), obbligo di riordino per i Comuni
Corte cost. 31 maggio 2018, n. 113	Riafferma il regime del demanio civico come materia di ordinamento civile, di competenza statale esclusiva; dichiara illegittima una legge regionale del Lazio che ne incideva (v. § 10)
Corte cost. 11 maggio 2023, n. 119 (dep. 15/6/2023)	Dichiara parzialmente illegittimo l'art. 3 c. 3 L. 168/2017: le terre private gravate da usi civici non ancora liquidati tornano liberamente alienabili (v. § 9)

3. I caratteri tipici e le due categorie di terre

I beni del demanio civico — e, salvo quanto si dirà al § 9, anche i terreni privati gravati da usi civici non liquidati — sono tradizionalmente connotati da quattro caratteri, oggi ribaditi dall'art. 3 c. 3 L. 168/2017:

• Inalienabilità: non possono essere ceduti se non all'esito di un procedimento amministrativo di mutamento di destinazione e sdemanializzazione;
• Indivisibilità: non sono frazionabili tra i singoli componenti della comunità;
• Inusucapibilità: l'occupazione, anche prolungata, non fa acquistare la proprietà per usucapione (salvo l'istituto speciale della legittimazione, v. § 6.1);
• Perpetua destinazione agro-silvo-pastorale: il vincolo di destinazione non si estingue con il tempo.

Ai fini dell'accertamento, la L. 1766/1927 (artt. 11-12) impone di classificare le terre soggette a uso civico in due categorie, distinzione ancora oggi alla base di ogni istruttoria:

• Categoria A — terreni convenientemente utilizzabili come bosco o pascolo permanente: per questi l'inalienabilità è rafforzata e il mutamento di destinazione è ammesso solo in casi eccezionali (art. 12 c. 2 L. 1766/1927);
• Categoria B — terreni convenienti alla coltura agraria: possono essere oggetto di ripartizione tra i capifamiglia della comunità (quotizzazione) o di trasformazione, sempre con autorizzazione regionale.

4. L'accertamento e il Piano di riordino

Prima di qualunque atto dispositivo, occorre sapere se e come un terreno sia gravato da uso civico. Questa attività passa per due strumenti:

• L'accertamento storico-catastale: nei Comuni dove non è mai stato completato il procedimento di accertamento della L. 1766/1927, la L. 168/2017 impone di promuovere indagini storico-catastali per verificare l'esistenza o meno di demanio civico e di usi civici sul territorio comunale;
• Il Piano di riordino (che eredita la funzione del vecchio «Piano di massima» e del «Piano di sistemazione» della disciplina del 1927): individua, per ciascun terreno accertato, la sua destinazione — conservazione al patrimonio agro-silvo-pastorale (categoria A) oppure suscettibilità di trasformazione o quotizzazione (categoria B) — ed è approvato dalla Regione su proposta del Comune o dell'ente esponenziale della comunità (ASUC/Università agraria, dove presente).

5. La regola generale: inalienabilità dei beni collettivi

Il principio-cardine, immutato dal 1927 a oggi, è che i beni del demanio civico sono inalienabili: non possono essere venduti, permutati o comunque dismessi con un semplice atto del Comune, per quanto deliberato dal Consiglio Comunale a maggioranza. Non basta, in altre parole, la competenza ordinaria dell'art. 42 c. 2 lett. l) TUEL sugli acquisti e le alienazioni immobiliari (già approfondita nel nostro monografico Le alienazioni e gli acquisti immobiliari del Comune): per i beni di uso civico occorre un procedimento amministrativo aggiuntivo — di norma di competenza regionale — che rimuova in radice il vincolo, prima ancora che si possa applicare la disciplina ordinaria sulle alienazioni patrimoniali.

6. Le quattro vie per uscire dal vincolo

La disciplina del 1927, integrata dalla riforma del 2017, prevede quattro istituti distinti attraverso i quali un bene può, in tutto o in parte, uscire dal regime civico. Vanno tenuti nettamente separati, perché rispondono a presupposti e produrre effetti diversi.

6.1 La legittimazione delle occupazioni (artt. 9-10 L. 1766/1927, artt. 25-26 R.D. 332/1928)

Riguarda chi ha occupato — anche abusivamente — un terreno di uso civico per un periodo prolungato (tradizionalmente almeno un decennio), avendovi apportato miglioramenti stabili (dissodamento, piantagioni, opere). A determinate condizioni, l'occupante può ottenere la legittimazione dell'occupazione, cioè il riconoscimento della proprietà privata del fondo, dietro pagamento di un canone di affrancazione alla comunità. È un istituto residuale, oggi meno frequente, ma tuttora oggetto di contenzioso nei procedimenti di verifica catastale.

6.2 L'affrancazione e la quotizzazione

L'affrancazione è il procedimento con cui l'uso civico gravante su un fondo — proprio o altrui — viene liquidato dietro corrispettivo, con conseguente estinzione del diritto collettivo su quel fondo specifico. La quotizzazione è invece la ripartizione, tra i capifamiglia della comunità, dei terreni di categoria B (a coltura agraria) individuati come suscettibili di assegnazione: ciascun assegnatario riceve una quota in proprietà, con oneri di miglioria e, in genere, un vincolo di indivisibilità e di non alienabilità per un periodo determinato.

6.3 Il mutamento di destinazione (art. 12 L. 1766/1927, art. 41 R.D. 332/1928)

È l'istituto centrale per l'alienabilità dei beni demaniali civici: consiste nel mutare la destinazione del terreno — da agro-silvo-pastorale ad altro uso (edificatorio, produttivo, di interesse pubblico) — attraverso un procedimento che si conclude con un provvedimento regionale, previa istruttoria che accerti la non convenienza a mantenere il bene nella destinazione originaria e, per i terreni di categoria A, la sussistenza di ragioni di rilevante interesse pubblico. Il mutamento di destinazione non equivale di per sé all'alienazione: rimuove il vincolo di destinazione, ma il bene resta nella titolarità della comunità finché non interviene anche la sdemanializzazione.

6.4 La sdemanializzazione (o sclassificazione)

È l'atto — anch'esso di regola di competenza regionale — che fa uscire definitivamente il bene dal regime del demanio civico, facendolo confluire nel patrimonio disponibile del Comune (o dell'ente titolare). Solo dopo la sdemanializzazione il bene può essere trattato con le regole ordinarie di alienazione del patrimonio comunale: inserimento nel piano delle alienazioni, stima, asta pubblica, rogito.

7. Quando un bene demaniale civico può essere alienato

Riassumendo, l'alienazione di un bene del demanio civico è legittima solo se ricorrono, cumulativamente, le seguenti condizioni:

8. 🆕 La concessione e la locazione di beni demaniali civici: il limite della conformità alla destinazione collettiva

Il regime restrittivo non riguarda solo l'alienazione in senso proprio: anche la concessione in godimento a un privato — ad esempio tramite un contratto di locazione — di un terreno del demanio civico incontra un limite specifico, chiarito dalla Cassazione, Sez. III civile, sentenza 21 ottobre 2021 n. 29344.

9. Il vincolo paesaggistico che sopravvive sempre

L'art. 142 c. 1 lett. h) del D.Lgs. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) sottopone ex lege a vincolo paesaggistico le «zone gravate da usi civici», senza bisogno di un provvedimento dichiarativo ad hoc. Si tratta di un vincolo autonomo rispetto al regime dominicale civico: l'art. 3 c. 6 della L. 168/2017 chiarisce che il vincolo paesaggistico permane anche dopo la liquidazione degli usi civici e anche in caso di trasferimento del bene. Ne consegue che:

• la sdemanializzazione del bene demaniale civico (§ 6.4) non elimina il vincolo paesaggistico, che richiede un procedimento separato, di regola più stringente;
• qualunque intervento — edilizio, di trasformazione del suolo, persino la posa di manufatti — sul terreno già gravato da uso civico resta soggetto ad autorizzazione paesaggistica della Soprintendenza, anche dopo l'uscita dal regime civico in senso stretto;
• il vincolo segue il bene, non la persona: grava sull'immobile indipendentemente da chi ne sia proprietario nel tempo.

10. Le terre private non liquidate: la svolta della Corte cost. 119/2023

Per i terreni di proprietà privata gravati da usi civici non ancora liquidati, il quadro è stato profondamente innovato dalla Corte costituzionale, sentenza n. 119 dell'11 maggio 2023 (depositata il 15 giugno 2023), che ha dichiarato:

«L'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 3, della legge 20 novembre 2017, n. 168 (Norme in materia di domini collettivi), nella parte in cui, riferendosi ai beni indicati dall'art. 3, comma 1, non esclude dal regime della inalienabilità le terre di proprietà di privati, sulle quali i residenti del comune o della frazione esercitano usi civici non ancora liquidati». — Corte cost., sent. n. 119 dell'11 maggio 2023 (dep. 15 giugno 2023), dispositivo

La previsione dichiarata illegittima — che, come rileva la Corte, non era prevista dalla legislazione antecedente al 2017 — si poneva in contrasto con gli artt. 3 e 42, secondo comma, della Costituzione.

Le conseguenze pratiche, già approfondite nel nostro monografico sulle alienazioni e gli acquisti immobiliari del Comune, si possono così riassumere:

• le vendite di immobili privati gravati da usi civici non liquidati sono oggi pienamente valide, senza necessità di autorizzazione regionale liberatoria;
• l'uso civico segue il fondo: chi acquista subentra nel gravame, e la comunità conserva le proprie facoltà di godimento;
• il vincolo paesaggistico ex art. 142 D.Lgs. 42/2004 resta fermo e continua a richiedere l'autorizzazione della Soprintendenza per ogni trasformazione;
• sono ammesse anche le procedure esecutive (pignoramento, vendita giudiziaria) su questi beni.

11. Stato e Regioni: il caso Lazio

Come anticipato al § 2, il regime dominicale del demanio civico (inalienabilità, indivisibilità) rientra nella materia «ordinamento civile», riservata allo Stato; le funzioni amministrative di accertamento, di autorizzazione al mutamento di destinazione e di gestione del procedimento sono invece delegate alle Regioni fin dal 1977. Le Regioni non possono, tuttavia, alterare con propria legge il regime sostanziale del bene civico: lo ha ribadito con forza la Corte costituzionale, sentenza 31 maggio 2018 n. 113, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 8 della legge della Regione Lazio 3 gennaio 1986, n. 1 (come modificato dalla L.R. Lazio 27 gennaio 2005, n. 6), nella parte in cui incideva sul regime urbanistico dei terreni di uso civico in modo da eccedere la competenza regionale, invadendo la materia dell'ordinamento civile riservata allo Stato.

Il quadro regionale va sempre verificato caso per caso: le altre Regioni (Toscana, Abruzzo, Umbria, Campania, tra le più attive in materia) hanno proprie leggi organiche, spesso con procedimenti e organi di riferimento diversi (Commissari regionali per gli usi civici, uffici dedicati, ecc.).

12. Il ruolo del Comune e del Segretario

Il Comune, quando amministra beni del demanio civico, non agisce come un proprietario pieno secondo le categorie del diritto privato, ma come ente esponenziale della comunità titolare del diritto collettivo: da qui derivano vincoli procedurali più stringenti di quelli ordinari. Per il Segretario, i momenti di maggiore attenzione sono:

• In sede di pianificazione urbanistica: verificare che il PRG/PUCG e le relative varianti rispettino la destinazione delle zone gravate da uso civico risultanti dal Piano di riordino, e che nei procedimenti di variante sia acquisito il parere dell'organo regionale competente (in Lazio, oggi ARSIAL);
• In sede di alienazione o acquisto: includere, tra le verifiche pre-rogito, l'accertamento della sussistenza di uso civico (v. il nostro monografico sulle verifiche pre-rogito), e — per i beni demaniali civici — non procedere al rogito prima che sia intervenuta la sdemanializzazione regionale;
• Nel parere di legittimità sulla proposta di deliberazione: segnalare espressamente, quando rilevante, l'assenza del provvedimento regionale di mutamento di destinazione, evidenziando il rischio di nullità dell'atto;
• Nel controllo successivo di regolarità amministrativa ex art. 147-bis TUEL: includere a campione, tra gli atti da sottoporre a controllo, le determine e le delibere che dispongono di beni potenzialmente gravati da uso civico.

13. Profili di responsabilità

La violazione del regime degli usi civici espone a conseguenze su più piani:

• Nullità dell'atto: l'alienazione di un bene demaniale civico priva del mutamento di destinazione e della sdemanializzazione è nulla (nullità assoluta, rilevabile d'ufficio e in ogni tempo, anche a distanza di anni dal rogito) — con conseguente diritto dell'acquirente alla restituzione del prezzo e possibile azione di rivendica da parte della comunità;
• Responsabilità erariale: gli amministratori e i responsabili che abbiano proceduto a un'alienazione in violazione del vincolo civico, o che abbiano omesso le verifiche preliminari doverose, rispondono di danno erariale per il pregiudizio patrimoniale arrecato alla comunità (perdita del bene collettivo, spese di eventuale contenzioso, obbligo restitutorio);
• Responsabilità del Segretario: se il parere di legittimità non ha segnalato la criticità, o se il controllo successivo ex art. 147-bis TUEL non ha intercettato l'anomalia, il Segretario può essere chiamato a rispondere per omessa sovrintendenza — sul modello già approfondito nel nostro articolo sul cumulo di incarichi e la responsabilità per omessa sovrintendenza;
• Responsabilità civile verso terzi: chi acquista in buona fede un bene gravato da uso civico non dichiarato può agire per evizione (art. 1483 c.c.) o per vizi della cosa venduta (art. 1490 c.c.) nei confronti del Comune venditore.

14. Decalogo operativo

15. Conclusioni

I beni gravati da usi civici restano, a quasi un secolo dalla L. 1766/1927, uno dei terreni più tecnici e insidiosi della gestione patrimoniale degli enti locali. La regola di fondo — inalienabilità dei beni collettivi, superabile solo attraverso un procedimento amministrativo regionale di mutamento di destinazione e sdemanializzazione — è rimasta sostanzialmente immutata; ciò che è profondamente cambiato, con la riforma del 2017 e soprattutto con la Corte costituzionale n. 119/2023, è il trattamento delle terre private gravate da usi civici non liquidati, oggi liberamente circolanti pur restando vincolate sia all'uso civico (che segue il fondo) sia al vincolo paesaggistico ex art. 142 D.Lgs. 42/2004.

Per il Segretario, il compito resta duplice: riconoscere tempestivamente la presenza del vincolo — spesso non evidente dai soli atti catastali — e orientare correttamente l'amministrazione verso il procedimento giusto, evitando la scorciatoia (sempre nulla) di trattare un bene civico come un ordinario bene disponibile. Un errore in questa materia non si sana con il tempo: la nullità dell'atto e la responsabilità che ne consegue restano esposte anche a distanza di anni.

Fonti normative: L. 16 giugno 1927, n. 1766 (artt. 8-12); R.D. 26 febbraio 1928, n. 332 (artt. 25-26, 41); D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art. 66; D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112; L. 8 agosto 1985, n. 431; D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, art. 142 c. 1 lett. h) e art. 146; L. 20 novembre 2017, n. 168 (artt. 1, 3); art. 42 c. 2 lett. l), art. 147-bis D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL); art. 58 D.L. 25 giugno 2008, n. 112 conv. L. 133/2008; L.R. Lazio 3 gennaio 1986, n. 1 e successive modifiche (art. 8 L. stabilità regionale Lazio 2025 — trasferimento funzioni ad ARSIAL); artt. 1418, 1483, 1490, 2697 c.c.

Giurisprudenza costituzionale: Corte cost. 31 maggio 2018, n. 113 (illegittimità dell'art. 8 L.R. Lazio 1/1986, come modif. da L.R. Lazio 6/2005, per violazione della competenza statale esclusiva in materia di ordinamento civile ex art. 117 c. 2 lett. l Cost.); Corte cost. 11 maggio 2023, n. 119, dep. 15 giugno 2023 (illegittimità parziale dell'art. 3 c. 3 L. 168/2017, per contrasto con gli artt. 3 e 42 c. 2 Cost., nella parte in cui non esclude dal regime di inalienabilità le terre private gravate da usi civici non ancora liquidati).

Giurisprudenza di legittimità: Cass. civ., Sez. III, sent. 21 ottobre 2021, n. 29344 (nullità del contratto di locazione di bene demaniale gravato da uso civico non conforme, né temporaneo, alla destinazione collettiva del bene).