Minori e famiglie in casa famiglia: gli oneri a carico dei Comuni di residenza e le criticità per i piccoli enti

Tra le voci di spesa sociale più impegnative per i Comuni italiani — e in modo particolarmente acuto per quelli di piccole dimensioni — vi è quella relativa al pagamento delle rette per il collocamento di minori e di nuclei familiari in case famiglia, comunità di accoglienza e strutture residenziali. Si tratta di interventi che, pur risultando dovuti e indilazionabili a tutela di soggetti deboli (minori privi di adeguato contesto familiare, vittime di maltrattamento, donne con figli inserite in strutture protette), si traducono in oneri economici di entità straordinaria: una singola collocazione protetta può raggiungere costi annui che superano agevolmente i 50.000-70.000 euro, una cifra che, in un Comune di mille abitanti, può rappresentare una frazione significativa dell'intera spesa corrente.

La cornice normativa

Il quadro normativo applicabile è frutto della stratificazione di norme che, nel tempo, hanno disciplinato profili diversi della stessa materia:

• Legge 4 maggio 1983, n. 184 («Disciplina dell'adozione e dell'affidamento dei minori»), come modificata dalla L. 28 marzo 2001, n. 149: disciplina l'affidamento familiare, l'affidamento ai servizi sociali e il collocamento in comunità. L'art. 8 impone l'inserimento del minore in comunità di tipo familiare quando manchino altre forme di assistenza;
• Art. 403 del Codice Civile: legittima l'allontanamento d'urgenza del minore in stato di abbandono o di pericolo da parte della pubblica autorità, con successivo intervento del Tribunale per i Minorenni;
• D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art. 23 e — in particolare — art. 25, comma 5: norma storica e fondante che ha trasferito ai Comuni le funzioni di assistenza sociale. L'art. 25, c. 5, in particolare, attribuisce specificamente la competenza per gli interventi che richiedono il ricovero in istituzioni o l'inserimento in nuclei familiari diversi da quello d'origine al Comune nel cui territorio i soggetti hanno la residenza;
• Legge 8 novembre 2000, n. 328 (legge quadro sui servizi sociali), art. 6, c. 4: individua nel Comune di ultima residenza o dimora del nucleo familiare di provenienza anteriore al collocamento il soggetto competente per gli oneri economici relativi agli interventi residenziali. L'art. 22 include tra i LEPS gli interventi residenziali per persone in stato di bisogno;
• Accordo della Conferenza Unificata del 17 novembre 2016: ribadisce il criterio della residenza pre-collocamento per l'individuazione dell'ente onerato, in coerenza con l'art. 6 c. 4 L. 328/2000 e con l'art. 23 D.P.R. 616/1977;
• D.P.R. 30 maggio 1989, n. 223 (Regolamento anagrafico), art. 5: stabilisce che il minore ha residenza dove ha residenza la famiglia o, in mancanza, dove di fatto vive — con riflessi diretti sull'individuazione del Comune competente;
• D.P.C.M. 12 gennaio 2017 («Definizione e aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza»), artt. 32, 33, 34, 35: definisce i Livelli Essenziali di Assistenza socio-sanitaria e la conseguente compartecipazione del SSR ai costi degli interventi residenziali per minori e per persone con disabilità;
• D.Lgs. 15 settembre 2017, n. 147: pur disciplinando prevalentemente la lotta alla povertà (REI/ADI), conferma il principio della titolarità dei Comuni nei servizi alla persona;
• L.R. Lazio 10 agosto 2016, n. 11, art. 35 e ss.: disciplina la programmazione zonale e l'integrazione socio-sanitaria nel sistema regionale del Lazio;
• Conferenza Unificata 14 luglio 2022 — Linee di indirizzo nazionali sull'intervento con bambini e famiglie in situazione di vulnerabilità (P.I.P.P.I., promozione della resilienza familiare).

Le tipologie di intervento residenziale

Il sistema dei servizi residenziali per minori e famiglie si articola in diverse tipologie, ciascuna con specifici regimi tariffari e di compartecipazione:

Tipologia	Caratteristiche e regime
Casa famiglia	Struttura di tipo familiare per minori (in genere fino a 6-10 ospiti) con figure parentali stabili; costo totalmente a carico del Comune di residenza, salvo compartecipazione sanitaria per i casi con bisogni clinici.
Comunità alloggio educativa	Struttura per minori con équipe educativa professionale; regime di compartecipazione analogo, con maggiore incidenza della componente educativa.
Comunità terapeutiche per minori	Strutture per minori con problematiche psicopatologiche o di dipendenza; compartecipazione 70% SSR / 30% Comune (ex DPCM 12.1.2017, in linea con i LEA).
Casa rifugio per donne maltrattate	Struttura per donne (con o senza figli) vittime di violenza; costo a carico del Comune di residenza, con cofinanziamenti regionali ex DPCM 24.11.2017 (anti-violenza) e fondi statali (D.P.C.M. su Piano antiviolenza).
Mamma-bambino	Strutture per nuclei monoparentali in situazione di fragilità; costo a carico del Comune di residenza della madre.
Comunità per minori stranieri non accompagnati (MSNA)	Presa in carico in capo al Comune/ente locale competente; copertura parziale tramite il Fondo nazionale per l'accoglienza MSNA ex art. 23, c. 11, D.L. 95/2012, e — in alcune Regioni — con rimborsi regionali integrativi. L'eccedenza della retta sui tetti riconosciuti resta a carico del Comune. Vedi sezione dedicata.

Il principio di competenza: il Comune di ultima residenza prima del collocamento

Il principio cardine — costantemente ribadito da normativa, prassi e giurisprudenza — è che la competenza al pagamento della retta grava sul Comune di ultima residenza o dimora del nucleo familiare di provenienza, anteriore al collocamento. Non rileva, dunque, né il Comune sul cui territorio insiste la struttura ospitante, né eventuali successive variazioni della residenza anagrafica dei genitori o del minore.

Il fondamento normativo è plurimo:

• Art. 23 D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616: attribuzione storica della responsabilità per le spese di assistenza sociale al Comune di residenza del nucleo;
• Art. 6, c. 4, L. 328/2000: conferma del principio con riferimento ai LEPS;
• Accordo Conferenza Unificata 17 novembre 2016: ribadisce il criterio della residenza pre-collocamento;
• Art. 5 D.P.R. 223/1989: il minore ha residenza dove di fatto convive con la famiglia (o, in mancanza, dove di fatto vive).

L'orientamento giurisprudenziale consolidato

Sul piano giurisprudenziale, l'orientamento è ormai stabile e ha trovato consolidamento attraverso una serie di pronunce di particolare rilievo nomofilattico:

• Cassazione civile, Sezioni Unite, sent. 25 luglio 2011, n. 16157 — la pronuncia chiave, che fissa il principio: la competenza al pagamento spetta al Comune di provenienza, ossia di ultima residenza del nucleo al momento del collocamento, e non al Comune sul cui territorio sorge la struttura ospitante;
• Consiglio di Stato, Sez. III, sent. 18 novembre 2019, n. 7861 — ha confermato l'orientamento, escludendo la responsabilità del Comune sede della struttura accoglienza, anche in casi di lunga durata del collocamento;
• Cassazione civile, ord. n. 15014/2025 — la pronuncia più recente ha ulteriormente affinato il principio, affermando che la residenza dei genitori alla data del provvedimento giudiziario (ad es. nomina del tutore, decreto di affidamento ai servizi sociali) è il criterio decisivo per la responsabilità economica, rendendo definitivamente irrilevanti le variazioni di residenza intervenute successivamente al provvedimento.

Le precisazioni operative

Dal principio consolidato discendono alcune precisazioni operative:

• l'inserimento in casa famiglia non modifica la residenza anagrafica del minore: questi resta formalmente residente nel Comune di provenienza fino a quando un atto formale non disponga diversamente;
• la residenza fittizia o anomala è inammissibile: il Comune non può, in via unilaterale, deresponsabilizzarsi attraverso la cancellazione del minore dai propri elenchi anagrafici;
• l'eventuale trasferimento successivo della residenza dei genitori in altro Comune è ininfluente: la responsabilità resta in capo al Comune competente alla data del provvedimento giudiziario;
• in caso di nucleo familiare collocato in struttura (es. mamma con figlio in casa rifugio), la competenza segue la residenza del nucleo al momento dell'inserimento e non si trasferisce automaticamente al Comune sede della struttura;
• è onere del Comune competente documentare con evidenza certa — anche tramite certificazione storica e atti dell'autorità giudiziaria — la situazione residenziale alla data del provvedimento, sia per resistere a pretese di altri enti sia per attivare azioni di recupero.

La compartecipazione del Servizio Sanitario Regionale

La compartecipazione del SSR ai costi delle prestazioni residenziali è disciplinata dal D.P.C.M. 12 gennaio 2017 sui LEA socio-sanitari. La regola di base, declinata in modo differenziato per le diverse tipologie di prestazione, è la seguente:

• Prestazioni di natura sanitaria: integralmente a carico del SSR (es. terapie, riabilitazione, presidi);
• Prestazioni di natura socio-sanitaria: ripartite secondo le percentuali stabilite per ciascuna tipologia di intervento (art. 32 DPCM). Per le comunità terapeutiche per minori con problematiche psichiatriche o di dipendenza, la ripartizione tipica è 70% SSR / 30% Comune;
• Prestazioni di natura prevalentemente sociale: integralmente a carico del Comune (case famiglia ordinarie per minori privi di provvedimenti sanitari specifici);
• Compartecipazione dell'utente: secondo l'ISEE e i regolamenti comunali, nei limiti delle linee guida regionali.

Focus sui Minori Stranieri Non Accompagnati (MSNA): il sistema di finanziamento misto

Una fattispecie con disciplina del tutto peculiare — e con implicazioni finanziarie di rilievo per gli enti locali — è quella dei Minori Stranieri Non Accompagnati (MSNA), ossia i minori di cittadinanza non italiana o non europea (o apolidi) che si trovino sul territorio nazionale privi di assistenza e rappresentanza legale. Si tratta di una categoria spesso erroneamente percepita come «totalmente coperta dallo Stato»: in realtà, il sistema di finanziamento è misto e una quota significativa dell'onere — soprattutto in caso di rette superiori ai massimali — finisce per gravare sull'ente locale.

Il quadro normativo

I principali riferimenti normativi della disciplina sono:

• D.L. 6 luglio 2012, n. 95, art. 23, comma 11 (conv. L. 135/2012): istituzione del Fondo nazionale per l'accoglienza dei MSNA presso il Ministero dell'Interno, finalizzato a contribuire ai costi sostenuti dagli enti locali per la presa in carico dei minori stranieri non accompagnati;
• D.Lgs. 18 agosto 2015, n. 142: disciplina la presa in carico, l'identificazione e il primo trattamento dei minori non accompagnati richiedenti protezione internazionale;
• L. 7 aprile 2017, n. 47 (c.d. legge Zampa): disciplina organica delle misure di protezione dei MSNA, con previsione del tutore volontario, del fascicolo personale e dei diritti specifici;
• Norme regionali di attuazione: in alcune Regioni (a titolo esemplificativo, Friuli Venezia Giulia) sono previsti rimborsi integrativi a favore degli enti locali per le spese rimaste a carico dopo i contributi statali.

Chi paga le strutture: l'architettura del sistema

Il modello di finanziamento dell'accoglienza MSNA si articola in più livelli:

• 1. Anticipazione da parte dell'ente locale — Di regola la struttura ospitante viene pagata inizialmente dal Comune (o dall'Ambito Territoriale) che ha in carico il minore. Il pagamento è una obbligazione immediatamente esigibile, indipendente dai tempi di erogazione dei contributi statali e regionali;
• 2. Contributo statale dal Fondo MSNA — Il Ministero dell'Interno, per il tramite delle Prefetture territorialmente competenti, eroga un contributo giornaliero per minore ospitato in strutture autorizzate o in affido familiare. L'importo è storicamente fissato in € 45/giorno, elevato in alcuni provvedimenti aggiornati a € 60/giorno. Si tratta di un sostegno economico forfettario, non di un rimborso integrale della retta;
• 3. Eventuale rimborso regionale integrativo — Alcune Regioni prevedono — con propri stanziamenti — un rimborso aggiuntivo per la quota di retta non coperta dal contributo statale, secondo regole e tetti specifici;
• 4. Eccedenza a carico dell'ente locale — La differenza tra la retta effettivamente corrisposta alla struttura e i tetti riconosciuti dal sistema di finanziamento resta a carico dell'ente locale, salvo diversa disciplina regionale o specifica convenzione.

La specificità del Lazio

Nel Lazio, la disciplina presenta alcune particolarità di rilievo per gli enti locali:

• Intervento più diretto della Regione sui costi dell'accoglienza, con meccanismi di rimborso agli enti locali e con un sistema di convenzioni e strutture accreditate sul territorio regionale;
• Strutture e comunità dedicate ai MSNA operano a Roma e nel Lazio in convenzione con la Prefettura o inserite nei circuiti di seconda accoglienza (SAI — Sistema di Accoglienza e Integrazione). La verifica preventiva dell'accreditamento della struttura e del titolo tariffario applicato è dirimente: incide direttamente sulla copertura della retta e sull'individuazione del soggetto che sopporta l'eccedenza;
• La copertura non è automatica né illimitata: opera entro regole e tetti applicati dall'amministrazione regionale e dal sistema nazionale. La logica non è quella di un rimborso integrale della retta liberamente pattuita con la struttura, ma di una copertura forfettaria entro parametri definiti ex ante.

Indicazioni operative per il Comune

Per il Segretario Comunale e per il Responsabile dei Servizi Sociali, alcune indicazioni di prudenza tecnica e amministrativa nella gestione di un caso MSNA:

• Anticipare la spesa della struttura con regolare atto di impegno, individuando il capitolo di bilancio appropriato e segnalando in determina la natura parzialmente etero-finanziata della spesa;
• Attivare tempestivamente la procedura di richiesta del contributo ministeriale attraverso la Prefettura territorialmente competente, allegando la documentazione richiesta (decreto del Giudice Tutelare, verbale di identificazione, dati anagrafici del minore, dati della struttura ospitante);
• Verificare l'esistenza di un eventuale rimborso regionale (per il Lazio, presso la Direzione regionale Inclusione Sociale o l'Assessorato di competenza) e attivarne la richiesta con la documentazione idonea;
• Verificare l'accreditamento o la convenzione della struttura ospitante con la Prefettura o con la Regione: se la struttura è inserita in un circuito convenzionato, la quota a carico del Comune è in genere significativamente ridotta o nulla;
• Distinguere subito in contabilità tra quota rimborsabile (statale + eventuale regionale) e quota eccedente: la mancata distinzione genera contestazioni in sede di rendicontazione e può determinare difficoltà nel recupero dei contributi dovuti;
• Monitorare l'evoluzione del caso: al raggiungimento della maggiore età, il minore esce dal sistema MSNA e — se accolto in prosecuzione di tutela — la spesa rientra nei canali ordinari del welfare comunale (salvo eventuali misure di accompagnamento al «nuovo maggiorenne» previste dalla legge Zampa e dalla normativa regionale).

I problemi specifici dei piccoli Comuni

Per i Comuni di piccole dimensioni — quelli sotto i 3.000 abitanti, particolarmente diffusi nel reatino e nell'Appennino centrale — l'onere delle rette di collocamento residenziale presenta criticità del tutto peculiari, sia di natura finanziaria che organizzativa.

1. L'imprevedibilità della spesa

Il collocamento residenziale di un minore o di un nucleo è quasi sempre un evento esogeno e imprevedibile: deriva da provvedimenti del Tribunale per i Minorenni, da decreti del Giudice Tutelare, da allontanamenti d'urgenza ex art. 403 c.c., da intervento dell'Autorità di Pubblica Sicurezza. Il Comune non può quindi programmare ex ante questa voce di spesa, che si presenta come un'obbligazione ex lege immediatamente esigibile.

In un piccolo Comune con bilancio corrente di 1-2 milioni di euro, una sola collocazione protetta (€ 60.000 annui) può rappresentare il 3-6% del bilancio: una porzione che in altri contesti sarebbe gestibile, ma che — sommata alle altre rigidità di spesa dei piccoli enti — può determinare squilibri strutturali.

2. L'assenza di economie di scala

A differenza dei grandi Comuni, dove la spesa per collocamenti si distribuisce su una molteplicità di casi e si ammortizza nel tempo, nei piccoli Comuni un singolo caso può rappresentare l'intera voce di spesa del Servizio Sociale Professionale per più esercizi consecutivi. Manca, in altri termini, ogni effetto di compensazione statistica.

3. La fragilità contrattuale verso i provider

Le strutture residenziali — generalmente enti del Terzo Settore o cooperative sociali — operano su scala regionale o sovraregionale. Un piccolo Comune che debba collocare un solo utente ha una forza contrattuale ridotta rispetto a un Distretto o a un Consorzio Sociale, sia in termini di prezzo della retta sia in termini di possibilità di pretendere il rispetto degli standard qualitativi. La gestione associata via Consorzio Sociale di Ambito — laddove operativa — costituisce un parziale mitigatore di questa asimmetria.

4. Il rischio di traslazione tra Comuni

Una criticità ricorrente è quella della traslazione strategica della residenza: situazioni in cui un nucleo familiare, già in carico ai servizi sociali di un Comune medio-grande, viene formalmente «trasferito» in un piccolo Comune (per via di un cambio di residenza anche fittizio), salvo poi attivare l'intervento residenziale. Il piccolo Comune si ritrova a sostenere oneri originati da fragilità sociali maturate altrove. Anche se la giurisprudenza tende a riconoscere il principio della cattura della residenza all'avvio dell'intervento, in concreto la difesa di queste posizioni richiede contenzioso costoso e tecnico.

La procedura operativa: il workflow dell'inserimento

Per il Segretario Comunale e per il Responsabile dei Servizi Sociali, il corretto presidio del procedimento è essenziale sia per la legittimità degli atti sia per la tenuta finanziaria dell'ente. Il flusso tipico si articola nelle seguenti fasi:

Gli strumenti di tutela del Comune

Pur in presenza di un quadro normativo strutturalmente sfavorevole ai piccoli Comuni, l'ordinamento offre alcuni strumenti di tutela che il Segretario e il Responsabile dei Servizi Sociali devono presidiare:

• Gestione associata via Consorzio Sociale o convenzione di Ambito: l'inserimento del costo in un meccanismo di compartecipazione distrettuale (in coerenza con le previsioni statutarie del Consorzio Sociale) consente di alleggerire l'esposizione del singolo Comune, distribuendo il rischio su una platea più ampia di enti. Vai all'approfondimento sui Consorzi Sociali →
• Verifica formale della residenza all'avvio: la documentazione puntuale della residenza anagrafica al momento dell'inserimento (certificazione storica, evidenze documentali) è essenziale per resistere a eventuali pretese di altri Comuni o per attivare il recupero in caso di traslazione successiva di residenza;
• Costante interlocuzione con la ASL sulla qualificazione dell'intervento (sociale vs socio-sanitario): la richiesta formale di rivalutazione, in presenza di problematiche sopravvenute, può ampliare significativamente la quota di compartecipazione del SSR;
• Recupero presso il nucleo familiare: in linea con l'art. 433 c.c. e con i regolamenti comunali, il Comune può attivare il recupero parziale dalle persone tenute agli alimenti — con beneficio finanziario residuale ma significativo;
• Programmazione tecnico-finanziaria nel bilancio: i piccoli Comuni dovrebbero costituire un fondo di accantonamento per spese sociali impreviste, in coerenza con il principio di prudenza contabile e con la giurisprudenza della Corte dei Conti sulla copertura delle obbligazioni ex lege esigibili.

Una proposta di sistema: il fondo di solidarietà per spese sociali

A fronte della strutturale esposizione finanziaria dei piccoli Comuni, da più parti — Comuni stessi, ANCI, dottrina amministrativa — è stata proposta l'istituzione di un fondo di solidarietà nazionale o regionale per le spese di collocamento residenziale di minori e famiglie, alimentato dalla fiscalità generale o da una quota dei fondi sociali regionali, e attivabile su base proporzionale alla dimensione demografica e alla capacità fiscale dei Comuni richiedenti.

Una misura di questo tipo — che ricalcherebbe schemi già operanti in materia di calamità naturali o di emergenze socio-sanitarie — consentirebbe di trasferire una parte dell'onere dai bilanci dei piccoli enti a un piano di solidarietà territoriale, in linea con i principi di perequazione e di responsabilità condivisa che dovrebbero presidiare l'esercizio dei diritti fondamentali. Resta tuttavia una proposta de iure condendo, in attesa di un percorso normativo che assuma con la dovuta serietà il tema della tenuta dei bilanci dei piccoli Comuni di fronte a obbligazioni di rango costituzionale.

Conclusioni

Il tema delle rette per il collocamento residenziale di minori e famiglie è uno dei più dolorosi banchi di prova della governance dei servizi sociali nei piccoli Comuni. La rigorosa applicazione del principio della residenza anagrafica come criterio di competenza non si traduce, di fatto, in un equilibrato sistema di responsabilità: i piccoli Comuni montani — già esposti alle dinamiche demografiche regressive, alla scarsità di gettito tributario, alla difficoltà di accesso a personale specializzato — si trovano a sostenere oneri che presupporrebbero una capacità organizzativa e finanziaria molto superiore.

La via maestra, per il singolo ente, resta quella della gestione associata via Consorzio Sociale e del rigoroso presidio dei profili procedurali e di rendicontazione. Sul piano sistemico, resta auspicabile un intervento di rifinanziamento e di perequazione che consenta a tutti i Comuni — non solo a quelli con popolazione e gettito ampi — di onorare con dignità gli interventi di protezione dei soggetti più vulnerabili. Si tratta di una questione che coinvolge non solo la finanza locale, ma il significato stesso dell'autonomia comunale nello stato sociale.

Fonti di riferimento: D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art. 23 e — in particolare — art. 25, comma 5 (competenza del Comune di residenza per gli interventi che richiedono il ricovero o l'inserimento in nuclei familiari diversi da quello d'origine); L. 4 maggio 1983, n. 184, come modificata dalla L. 28 marzo 2001, n. 149; Codice Civile, artt. 403, 433; L. 8 novembre 2000, n. 328, art. 6 c. 4 e art. 22; D.P.R. 30 maggio 1989, n. 223, art. 5; Accordo della Conferenza Unificata del 17 novembre 2016; D.P.C.M. 12 gennaio 2017 sui LEA (artt. 32-35 in materia di assistenza socio-sanitaria); D.Lgs. 15 settembre 2017, n. 147; D.P.C.M. 24 novembre 2017 (Piano antiviolenza); L.R. Lazio 10 agosto 2016, n. 11, art. 35; D.L. 6 luglio 2012, n. 95, art. 23, comma 11 (Fondo nazionale per l'accoglienza dei MSNA); D.Lgs. 18 agosto 2015, n. 142 (presa in carico e identificazione MSNA); L. 7 aprile 2017, n. 47 (legge Zampa — disciplina organica di protezione dei MSNA); Conferenza Unificata 14 luglio 2022 — Linee di indirizzo nazionali sull'intervento con bambini e famiglie in situazione di vulnerabilità (P.I.P.P.I.); orientamenti consolidati della Corte dei Conti — Sezioni regionali di controllo in materia di copertura della spesa per interventi sociali esigibili ex lege. Giurisprudenza richiamata: Cass. civ. SS.UU. sent. 25 luglio 2011, n. 16157 (sentenza chiave: competenza del Comune di provenienza); Cons. Stato Sez. III sent. 18 novembre 2019, n. 7861 (esclusione della responsabilità del Comune sede della struttura); Cass. civ. ord. n. 15014/2025 (residenza dei genitori alla data del provvedimento giudiziario quale criterio decisivo, irrilevanza delle variazioni successive). Le considerazioni espresse rappresentano riflessioni personali e non costituiscono parere professionale.