- Quadro normativo
- Perimetro soggettivo — chi è «personale a riposo»
- Perimetro oggettivo — quali incarichi sono vietati
- La regola: onerosi vietati, gratuiti consentiti (con limite di 1 anno)
- Le deroghe vigenti
- Le interpretazioni della Funzione pubblica e della Corte dei conti
- I confini con altre discipline (art. 7 c. 6, art. 53 D.Lgs. 165/2001, cumulo pensione-redditi)
- Sanzioni: nullità e responsabilità erariale
- Profili operativi per il Segretario
- Il dibattito 2026: la posizione critica di Antonio Naddeo
- Decalogo operativo
1. Quadro normativo
La norma-cardine: art. 5 c. 9 DL 95/2012 conv. L. 135/2012
Il divieto è introdotto dall'art. 5 c. 9 del D.L. 6 luglio 2012 n. 95 («spending review»), convertito con modificazioni dalla L. 7 agosto 2012 n. 135. La norma è stata poi integralmente riscritta dall'art. 6 del D.L. 24 giugno 2014 n. 90 (conv. L. 11 agosto 2014 n. 114), che ne ha ampliato l'ambito e reso più stringenti le eccezioni.
Nella formulazione vigente, alle pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1 c. 2 D.Lgs. 165/2001, alle autorità indipendenti e alle società a controllo pubblico è fatto divieto:
- di attribuire incarichi di studio e di consulenza;
- di conferire ai soggetti in quiescenza incarichi dirigenziali o direttivi;
- di conferire loro cariche in organi di governo delle amministrazioni e degli enti/società controllati (esclusi i componenti delle giunte degli enti territoriali e le cariche elettive — v. § 5).
Gli incarichi, le cariche e le collaborazioni possono essere conferiti solo a titolo gratuito. Per gli incarichi dirigenziali e direttivi, ferma restando la gratuità, la durata non può essere superiore a 1 anno, non prorogabile né rinnovabile presso la stessa amministrazione.
📌 La ratio della norma
Il divieto — nato nel contesto della spending review 2012 e irrigidito nel 2014 — persegue tre obiettivi congiunti: (1) contenimento della spesa pubblica (evitare la duplicazione tra pensione erogata a carico dell'INPS-Gestione dipendenti pubblici e retribuzione erogata dalla PA affidante); (2) ricambio generazionale (favorire l'accesso dei giovani ai ruoli apicali della PA); (3) trasparenza degli incarichi (limitare fenomeni di «rotazione delle porte girevoli» tra vertici pubblici).
Le fonti collegate
- Art. 7 c. 6 D.Lgs. 165/2001 — disciplina generale del ricorso al conferimento di incarichi individuali di lavoro autonomo (co.co.co., lavoro autonomo professionale, prestazione occasionale): si applica anche ai pensionati quando siano incarichi consentiti;
- Art. 53 D.Lgs. 165/2001 — incompatibilità del pubblico dipendente e regime autorizzatorio per gli incarichi esterni;
- Art. 25 L. 724/1994 — divieto per gli enti pubblici di attribuire incarichi in violazione della disciplina sul cumulo pensione-redditi (residuo di limiti storicamente ancora più stringenti);
- Circolare Ministro per la Semplificazione e la PA n. 6/2014 (Madia, 4 dicembre 2014) — prima interpretazione ministeriale dell'art. 5 c. 9 come novellato dal DL 90/2014, che fornisce le principali chiavi applicative tuttora seguite dalle amministrazioni;
- Circolare Funzione Pubblica n. 4/2015 — precisazioni sui casi limite (personale non italiano, incarichi in organismi internazionali, componenti di organi collegiali diversi da quelli di governo);
- Numerose pronunce di Corte dei conti in sede giurisdizionale e di controllo (v. § 6).
2. Perimetro soggettivo — chi è «personale a riposo»
La nozione di «soggetto in quiescenza» ai fini dell'art. 5 c. 9 è più ampia di quanto sembri e comprende:
| Categoria | Include il divieto? |
|---|---|
| Ex dipendenti pubblici in pensione | ✅ Sì (ipotesi tipica) |
| Ex dipendenti privati in pensione (con trattamento previdenziale) | ✅ Sì — la Circolare Madia 6/2014 estende la nozione a chiunque percepisca un trattamento di quiescenza, non solo agli ex pubblici |
| Liberi professionisti in pensione | ✅ Sì, quando percepiscano trattamento previdenziale (cassa professionale o INPS) |
| Titolari di pensioni di invalidità o di reversibilità | ✅ Sì, con orientamento maggioritario |
| Titolari di assegno sociale | ❌ No — l'assegno sociale non è trattamento pensionistico in senso tecnico |
| Beneficiari di Opzione Donna, Quota 100/102/103, APE Sociale | ✅ Sì, sono tutte forme di pensionamento |
| Ex amministratori locali (Sindaci, Assessori, Consiglieri) non pensionati | ❌ No — a meno che non siano anche pensionati per altra causa |
3. Perimetro oggettivo — quali incarichi sono vietati
Il divieto colpisce tassativamente tre tipologie di incarichi/cariche:
3.1 Incarichi di studio e consulenza
Comprendono le attività intellettuali caratterizzate da autonomia professionale, dirette all'analisi/valutazione di questioni tecnico-giuridiche e alla proposta di soluzioni (studi giuridici, pareri, ricerche, relazioni, analisi organizzative, consulenze tecniche specialistiche). Il conferimento avviene di regola nella cornice dell'art. 7 c. 6 D.Lgs. 165/2001.
3.2 Incarichi dirigenziali o direttivi
Comprendono gli incarichi di direzione, con o senza responsabilità gestionale diretta:
- incarichi ex art. 19 D.Lgs. 165/2001 (dirigenza a contratto);
- incarichi ex art. 110 TUEL nei Comuni (responsabili di servizio con contratto a tempo determinato);
- incarichi ex art. 108 TUEL (Direttore generale);
- posizioni di Segretario comunale a contratto (fattispecie residuale).
3.3 Cariche in organi di governo
Comprendono le posizioni negli organi che «governano» l'ente/società (CdA, presidenza, amministratore unico, direzione), escluse — per espressa previsione della norma — le giunte degli enti territoriali e le cariche elettive. Rientrano quindi nel divieto le nomine in:
- CdA di società partecipate, aziende speciali, IPAB, fondazioni di partecipazione;
- consigli di amministrazione di enti pubblici strumentali (art. 114 TUEL, art. 2 TUEL);
- vertice apicale di Autorità indipendenti.
- membri di collegi sindacali/organi di revisione (non sono organo di «governo»);
- membri di commissioni tecniche (di gara, di concorso, di valutazione — organi meramente consultivi/istruttori);
- docenze e attività didattiche, se occasionali e non integranti un incarico di studio;
- membri di organismi di consultazione (osservatori, tavoli, comitati scientifici) senza poteri gestionali;
- OIV/Nucleo di valutazione (organo di controllo, non di governo).
4. La regola: onerosi vietati, gratuiti consentiti (con limite di 1 anno)
Il divieto è relativo: l'incarico può essere conferito a titolo gratuito. La gratuità va intesa in senso rigoroso:
| Voce | Ammissibile a titolo gratuito? |
|---|---|
| Compenso di qualsiasi natura per la prestazione | ❌ NO — la gratuità è totale |
| Rimborsi spese documentate vive (viaggio, vitto, alloggio) per missioni funzionali all'incarico | ✅ Sì — non è considerato compenso, se rimborso strettamente vivo e documentato |
| Gettoni di presenza, indennità forfetarie | ❌ NO — sono considerati compenso mascherato |
| Benefit vari (auto, telefono, badge mensa) | ❌ NO — sono compenso in natura |
| Retribuzione connessa a incarichi collegati (es. progetti finanziati) | ❌ NO — la gratuità dell'incarico principale non è aggirabile |
📌 Limite di durata per incarichi dirigenziali/direttivi conferiti a titolo gratuito
Per gli incarichi dirigenziali e direttivi — ferma restando la gratuità — la durata NON può eccedere 1 anno. La Circolare Madia 6/2014 precisa che il termine non è prorogabile né rinnovabile presso la stessa amministrazione. La ratio: evitare che il conferimento gratuito e temporaneo si trasformi in un surrogato stabile del rapporto di lavoro subordinato, aggirando le regole ordinarie sul reclutamento.
Per incarichi di studio/consulenza gratuiti e per le cariche gratuite negli organi di governo, invece, la durata è definita dall'atto di conferimento (con i limiti ordinari — es. durata dell'organo di appartenenza).
5. Le deroghe vigenti
L'ordinamento ha introdotto, nel tempo, un numero crescente di deroghe — spesso di natura emergenziale o settoriale — che erodono la portata generale del divieto. Le principali:
| Deroga | Fonte | Ambito e durata |
|---|---|---|
| Giunte degli enti territoriali e cariche elettive | Art. 5 c. 9 DL 95/2012 (esclusione testuale) | Sindaci, assessori, consiglieri comunali/provinciali/regionali possono essere pensionati — la carica elettiva NON è coperta dal divieto |
| Personale sanitario in quiescenza — emergenza COVID | Art. 12 DL 18/2020 e norme successive | Deroga temporanea per l'assunzione di personale sanitario pensionato durante l'emergenza pandemica |
| Esperti e figure tecniche — PNRR | Art. 1 c. 15 DL 80/2021 conv. L. 113/2021 e disposizioni successive | Facoltà per gli enti attuatori di conferire incarichi retribuiti a pensionati per l'attuazione dei progetti PNRR, con termine attualmente fino al 31/12/2026 |
| Uffici di diretta collaborazione (di Ministri, Sottosegretari, organi politici) | Interpretazione consolidata della Circolare Madia 6/2014 + prassi Funzione pubblica | Non si applica il divieto — trattandosi di incarichi di natura fiduciaria connessi all'ufficio politico. Rilevanza ordinaria per lo Stato; sporadica per gli enti locali |
| Incarichi in enti/organismi internazionali | Circolare FP 4/2015 | Non si applica il divieto se l'incarico è conferito da un organismo internazionale (anche se in cofinanziamento con la PA italiana) |
6. Le interpretazioni della Funzione pubblica e della Corte dei conti
6.1 L'orientamento chiave: la Circolare Madia 6/2014
La Circolare del Ministro per la Semplificazione e la PA n. 6 del 4/12/2014 ha fissato i criteri interpretativi che restano il riferimento operativo per gli enti. Punti principali:
- il divieto si applica anche ai lavoratori del settore privato in quiescenza, purché percettori di trattamento previdenziale;
- si applica sia ai Comuni sia agli enti/società da essi controllati;
- la nozione di «studio e consulenza» è ampia: comprende ogni attività intellettuale a contenuto autonomo, salvo casi tassativi;
- la collaborazione a progetti (co.co.pro., collaborazioni ex art. 7 c. 6 D.Lgs. 165/2001) rientra nel divieto se ha contenuto di studio, consulenza, direzione;
- l'affiancamento e la formazione al personale neoassunto non rientrano nel divieto, se non assumono contenuto direttivo/gestionale e sono circoscritti nel tempo.
6.2 Corte dei conti: interpretazione restrittiva del «gratuito»
Le Sezioni regionali di controllo hanno interpretato in modo rigoroso il requisito della gratuità:
- il rimborso spese NON può assumere natura forfetaria — deve essere ancorato a documentazione analitica delle spese vive sostenute;
- la gratuità sostanziale è violata quando all'incarico si accompagnino benefici indiretti (utilizzo di auto di servizio, ospitalità, iscrizione ad albo con quota pagata dall'ente, ecc.);
- il reiterato conferimento di incarichi gratuiti brevi alla stessa persona può integrare abuso della facoltà e violare la ratio della norma;
- le attività di affiancamento/formazione peer-to-peer restano ammesse anche a titolo oneroso solo se non presentano tratti di direzione/gestione — tipico caso: docenza episodica su procedimenti specifici, tutoring in aula, mentoring temporaneo strutturato.
📌 Il crinale sottile — quando l'affiancamento diventa incarico direttivo
La distinzione è casistica ma decisiva: quando il pensionato istruisce il neoassunto in aula o in postazione, senza coordinare l'ufficio, si è nell'ambito consentito; quando invece di fatto dirige l'attività, firma o co-firma atti, gestisce processi, l'incarico degrada nell'area vietata. Nella determina di conferimento (anche gratuita) va indicato con precisione l'oggetto della prestazione e va esclusa espressamente ogni funzione decisionale/gestoria.
7. I confini con altre discipline
7.1 Rapporto con l'art. 7 c. 6 D.Lgs. 165/2001
L'art. 7 c. 6 D.Lgs. 165/2001 fissa le condizioni generali per il conferimento di incarichi individuali di lavoro autonomo (accertata impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse interne, oggetto della prestazione predeterminato, natura temporanea, comprovata specializzazione universitaria, ecc.). L'art. 5 c. 9 DL 95/2012 rappresenta un divieto AGGIUNTIVO rispetto ai limiti dell'art. 7 c. 6: anche un incarico che rispetta tutti i requisiti dell'art. 7 c. 6 è comunque vietato se conferito a titolo oneroso a un pensionato (fatte salve le deroghe).
7.2 Rapporto con l'art. 53 D.Lgs. 165/2001
L'art. 53 disciplina le incompatibilità del pubblico dipendente in servizio e il regime autorizzatorio per gli incarichi esterni. Non si applica ai pensionati (che non sono più dipendenti pubblici in servizio) — salvo il regime specifico del pantouflage (art. 53 c. 16-ter D.Lgs. 165/2001): il divieto triennale, per il dipendente cessato dal servizio con poteri autoritativi/negoziali, di svolgere attività professionale presso soggetti privati destinatari di quei poteri.
7.3 Rapporto con la disciplina sul cumulo pensione-redditi
Un pensionato può svolgere attività lavorativa privata compatibile con la propria pensione (con regole di cumulo differenziate per tipologia — pensione di vecchiaia, anticipata, quota 100, ecc.). L'art. 5 c. 9 NON abroga questa disciplina: si limita a vietare l'affidamento di determinati incarichi da parte della PA. Il pensionato resta libero di svolgere attività professionale nel privato — ciò che gli è precluso è l'accesso ad incarichi retribuiti presso amministrazioni pubbliche.
8. Sanzioni: nullità e responsabilità erariale
- Nullità del contratto/atto di conferimento — l'atto adottato in violazione dell'art. 5 c. 9 è nullo. Il pensionato NON ha diritto al compenso pattuito e va restituito quanto eventualmente già percepito (indebito oggettivo ex artt. 2033 e ss. c.c.);
- Responsabilità erariale — il compenso indebitamente erogato configura danno all'erario, addebitabile al Sindaco/dirigente firmatario dell'atto e al Segretario nella misura in cui ne abbia condiviso la responsabilità (ad es. parere di regolarità o mancata attivazione del controllo);
- Danno all'immagine e responsabilità disciplinare per i dirigenti/responsabili di servizio coinvolti;
- Segnalazione all'ANAC e possibili rilievi in sede di controllo di regolarità amministrativa ex art. 147-bis TUEL.
9. Profili operativi per il Segretario
Il Segretario presidia il conferimento di incarichi al pensionato — sia in sede di parere di legittimità sulla proposta di delibera/determina, sia in sede di controllo successivo di regolarità amministrativa ex art. 147-bis TUEL. Nella verifica va accertata la sussistenza di almeno una delle seguenti condizioni:
- l'incarico è fuori dal perimetro oggettivo del divieto (non è studio/consulenza, dirigenza, carica in organo di governo) — ad es. commissione tecnica, revisore, docenza episodica;
- l'incarico è gratuito (in senso rigoroso), con eventuale rimborso spese vive documentate;
- l'incarico rientra in una deroga espressa (PNRR, sanità COVID, giunta/cariche elettive, ecc.);
- il conferimento è a persona non in quiescenza (autocertificazione ex artt. 46-47 DPR 445/2000 + verifica a campione).
In assenza di almeno una di queste condizioni, il parere va reso negativo. La motivazione del parere deve richiamare esplicitamente l'art. 5 c. 9 DL 95/2012 e la Circolare Madia 6/2014.
10. Il dibattito 2026: la posizione critica di Antonio Naddeo
🗣️ La proposta di superamento del divieto
In un intervento del 2 settembre 2026 — antonionaddeo.blog — Antonio Naddeo torna sul divieto e propone il suo superamento alla luce di considerazioni sistemiche.
Dati di contesto: nel decennio 2020-2030 usciranno dal settore pubblico ~1,2 milioni di dipendenti (quasi un terzo della forza lavoro complessiva). Il divieto, nato dalla spending review 2012, secondo Naddeo «genera più problemi di quanti ne risolva»: comporta la perdita di know-how procedurale, memoria istituzionale, capacità di leggere i contesti; contraddice le politiche di age management e mentoring intergenerazionale; l'ordinamento reagisce con un sistema incoerente di deroghe (COVID, PNRR, uffici di diretta collaborazione) che è per sua natura precario.
Proposte operative: (1) eliminare il divieto assoluto, riportando la gestione alle regole ordinarie dell'art. 7 c. 6 D.Lgs. 165/2001; (2) responsabilizzare le PA tramite motivazione, trasparenza e limiti temporali; (3) progettare programmi strutturati di mentoring senza passare per deroghe emergenziali; (4) costruire linee guida su selezione, durata, pubblicità e collegamento ai piani di age management.
⚠️ Le posizioni di Naddeo sono proposte di riforma, non diritto vigente: fino a un intervento del legislatore, il divieto dell'art. 5 c. 9 DL 95/2012 resta pienamente applicabile e la sua violazione produce nullità del contratto e responsabilità erariale. Il Segretario deve continuare a valutare gli atti in base alla disciplina in vigore, non alla sua auspicata modifica.
11. Decalogo operativo
- Autocertificazione: acquisire dal potenziale incaricato dichiarazione sostitutiva ex artt. 46-47 DPR 445/2000 sulla situazione previdenziale (in servizio / in quiescenza / titolare di quale trattamento);
- Verifica a campione: attivare le verifiche ex art. 71 DPR 445/2000 sulle autocertificazioni, anche presso l'INPS-Gestione dipendenti pubblici quando l'incaricato provenga dal settore pubblico;
- Qualificazione dell'incarico: nella determina di conferimento indicare puntualmente l'oggetto (studio/consulenza vs commissione tecnica vs docenza vs affiancamento), la natura (dirigenziale/direttivo vs organo consultivo) e le conseguenti implicazioni rispetto all'art. 5 c. 9;
- Gratuità rigorosa: se il pensionato è incaricato, escludere esplicitamente compensi, gettoni, forfait e benefit di ogni natura; ammettere solo il rimborso di spese vive documentate;
- Limite di durata per gli incarichi dirigenziali/direttivi gratuiti: massimo 1 anno, non prorogabile né rinnovabile presso la stessa amministrazione;
- Verifica delle deroghe: se si invoca una deroga (PNRR, ecc.), documentare puntualmente in determina la base normativa della deroga, il collegamento funzionale dell'incarico allo scopo derogatorio e la sua compatibilità temporale;
- Anagrafe delle prestazioni: comunicare tempestivamente l'incarico in PerlaPA ex art. 53 D.Lgs. 165/2001 e pubblicarlo in Amministrazione Trasparente ex artt. 15 e 15-ter D.Lgs. 33/2013;
- Ricognizione annuale: censire ogni anno gli incarichi in essere a pensionati (utile momento: la revisione periodica dei rappresentanti dell'ente ex art. 17 c. 4 DL 90/2014 sul Portale Tesoro MEF — cfr. il nostro monografico Revisione periodica delle partecipazioni e censimento dei rappresentanti);
- Motivazione della scelta: nella determina spiegare perché si è preferito il pensionato al reclutamento ordinario o all'utilizzo di risorse interne — la preferenza deve essere giustificata da ragioni obiettive (competenze non altrimenti reperibili, continuità operativa, ecc.);
- Presidio in fase di controllo: nel controllo successivo di regolarità amministrativa ex art. 147-bis TUEL, includere a campione le determine di conferimento a pensionati per verificare il rispetto sostanziale del divieto (non solo l'aggancio formale a una deroga).
12. Conclusioni
L'art. 5 c. 9 DL 95/2012 introduce un divieto relativo — non un divieto assoluto — di conferire incarichi ai pensionati nella PA. La regola è: onerosi vietati, gratuiti consentiti (con limite di 1 anno per gli incarichi dirigenziali/direttivi). Il perimetro oggettivo (studio/consulenza, dirigenza, cariche di governo) e soggettivo (chiunque percepisca trattamento pensionistico) va accertato con rigore, verificando anche la compatibilità con le deroghe vigenti.
Il tema è ora al centro di un dibattito riformatore — la voce di Antonio Naddeo è tra le più autorevoli in questa direzione — ma fino a un intervento del legislatore la disciplina in vigore resta pienamente applicabile: la violazione produce nullità dell'incarico e responsabilità erariale. Il Segretario — nel rendere il parere e nell'esercizio del controllo successivo ex art. 147-bis TUEL — deve continuare a operare secondo il quadro normativo attuale, senza anticipare esiti riformatori che potrebbero non arrivare.
Il bilanciamento operativo tra continuità delle competenze e rispetto del divieto passa attraverso tre leve concrete: (1) uso corretto delle deroghe (in particolare la deroga PNRR fino al 31/12/2026, con verifica del collegamento funzionale); (2) valorizzazione rigorosa del regime gratuito con oggetto puntualmente delimitato all'affiancamento/mentoring non gestorio; (3) programmazione seria del ricambio generazionale con il PTFP nel PIAO, per non trovarsi nella condizione di dover ricorrere ai pensionati per necessità.
Fonti normative: art. 5 c. 9 D.L. 6/7/2012 n. 95 conv. L. 7/8/2012 n. 135, come novellato dall'art. 6 D.L. 24/6/2014 n. 90 conv. L. 11/8/2014 n. 114; artt. 7 c. 6, 19, 53 (in particolare c. 16-ter — pantouflage), art. 1 c. 2 D.Lgs. 30/3/2001 n. 165; artt. 108, 110, 147-bis D.Lgs. 18/8/2000 n. 267 (TUEL); art. 25 L. 23/12/1994 n. 724; artt. 15, 15-ter, 22 D.Lgs. 14/3/2013 n. 33; artt. 46, 47, 71 D.P.R. 28/12/2000 n. 445; art. 17 c. 4 D.L. 24/6/2014 n. 90; art. 12 D.L. 17/3/2020 n. 18 (deroga COVID); art. 1 c. 15 D.L. 9/6/2021 n. 80 conv. L. 6/8/2021 n. 113 (deroga PNRR). Fonti interpretative: Circolare Ministro per la Semplificazione e la PA n. 6 del 4/12/2014 (Madia); Circolare Funzione Pubblica n. 4/2015; orientamenti applicativi delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti in materia di incarichi a pensionati. Fonte divulgativa: Antonio Naddeo — «Divieto incarichi pensionati nella Pubblica Amministrazione», antonionaddeo.blog, 2 settembre 2026. Le considerazioni espresse rappresentano riflessioni personali e non costituiscono parere professionale.