I Consorzi BIM: natura giuridica, sovracanoni idroelettrici e funzioni a sostegno delle popolazioni montane

I Consorzi dei Bacini Imbriferi Montani — comunemente noti come Consorzi BIM — rappresentano una delle più risalenti e singolari forme di cooperazione obbligatoria tra Comuni nel nostro ordinamento. Nati con la legge 27 dicembre 1953, n. 959, essi costituiscono uno strumento di perequazione territoriale attraverso il quale le risorse generate dallo sfruttamento idroelettrico delle acque montane vengono restituite, sotto forma di sovracanoni, alle comunità nei cui territori sorgono i bacini di alimentazione degli impianti.

Cos'è un bacino imbrifero montano

La nozione tecnica di bacino imbrifero montano indica la porzione di territorio — generalmente in zona montuosa o collinare — che raccoglie le acque piovane e di scioglimento nivale che alimentano un determinato corso d'acqua. È, in sostanza, l'area geografica entro la quale tutte le acque meteoriche confluiscono, per gravità, verso un unico fiume o sistema fluviale.

Quando in tale area sono presenti impianti idroelettrici (dighe, opere di presa, condotte forzate, centrali), il legislatore del 1953 ha individuato un meccanismo redistributivo: chi sfrutta economicamente la risorsa idrica deve compensare le comunità montane che, ospitando le opere di presa, sopportano i relativi vincoli ambientali, paesaggistici e di destinazione del territorio.

La base normativa: la legge 27 dicembre 1953, n. 959

La disciplina dei Consorzi BIM è contenuta nella legge 27 dicembre 1953, n. 959, recante «Norme modificatrici del T.U. delle leggi sulle acque e sugli impianti elettrici». L'art. 1 della legge dispone che:

«Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti stabilisce quali sono i "bacini imbriferi montani" nel territorio nazionale e determina il perimetro di ognuno (…). I Comuni che in tutto o in parte sono compresi in ciascun bacino imbrifero montano sono costituiti in consorzio obbligatorio (…)».

Da questa norma si ricavano i tratti caratterizzanti dell'istituto:

• l'individuazione amministrativa dei perimetri spetta al Ministero (originariamente dei Lavori Pubblici, oggi delle Infrastrutture e Trasporti);
• l'adesione è obbligatoria: i Comuni che ricadono — anche solo parzialmente — nel perimetro entrano automaticamente nel Consorzio, senza facoltà di scelta;
• il Consorzio ha natura di ente pubblico, dotato di personalità giuridica e autonomia patrimoniale.

Il sovracanone idroelettrico: ratio e disciplina

Il cuore economico del sistema BIM è il sovracanone annuo dovuto dai concessionari di grandi derivazioni d'acqua per la produzione di forza motrice idroelettrica. La disciplina prevede che:

• il sovracanone è dovuto da chi è titolare di una grande derivazione (oltre 3.000 kW di potenza nominale media);
• è dovuto quando le opere di presa sono situate, anche solo in parte, all'interno del perimetro del bacino imbrifero montano;
• l'importo è commisurato a una somma annua per ogni chilowatt di potenza nominale media risultante dalla concessione;
• la misura unitaria del sovracanone è aggiornata periodicamente con decreto ministeriale sulla base degli indici ISTAT.

La ratio dell'istituto è di natura compensativa-perequativa: la collettività montana che, attraverso il proprio territorio, mette a disposizione una risorsa naturale strategica per il sistema produttivo nazionale, riceve una contropartita economica destinata al proprio sviluppo. Non si tratta, quindi, di un tributo in senso proprio, bensì di un'obbligazione patrimoniale di fonte legale a carico dei concessionari.

Il rapporto con le Comunità Montane: l'art. 5 della legge n. 925/1980

Una tappa fondamentale nell'evoluzione della disciplina dei Consorzi BIM è rappresentata dalla legge 24 dicembre 1980, n. 925, il cui art. 5 ha ridefinito i rapporti tra i Consorzi e le Comunità Montane, ente quest'ultimo introdotto dalla L. 1102/1971 quale strumento di programmazione e sviluppo dei territori montani.

La norma — che si inserisce nel quadro delle competenze regionali ai sensi dell'ultimo comma dell'art. 117 Cost. (nella formulazione previgente alla riforma del Titolo V) — disciplina tre distinte fattispecie:

• Scioglimento del Consorzio BIM su iniziativa regionale. Le Regioni possono sciogliere i Consorzi per i bacini imbriferi montani, previo:
  • assenso della maggioranza dei Comuni consorziati;
  • parere delle Comunità Montane interessate.
  In tal caso, si dispone il trasferimento alle Comunità Montane di funzioni, beni mobili e immobili, attività e passività, rapporti giuridici, mezzi finanziari e proventi derivanti dai sovracanoni. La Regione disciplina altresì le modalità con cui i Comuni non ricadenti nel territorio di Comunità Montane — già consorziati o non — introitano i sovracanoni di propria spettanza.
• Comuni non consorziati ma ricadenti in Comunità Montane. Per i Comuni che non appartengono ad alcun Consorzio BIM ma sono situati nel territorio di una Comunità Montana, l'introito del sovracanone è attribuito alla Comunità Montana, a richiesta dei Comuni interessati. È una facoltà a domanda, che presuppone una scelta espressa.
• Vincolo programmatorio sull'utilizzo dei sovracanoni. Anche dove il Consorzio BIM continua a operare, gli introiti previsti dalla legge devono essere utilizzati «secondo le indicazioni fornite dalle Comunità Montane sulla base dei loro piani o programmi». Si introduce così un collegamento funzionale obbligatorio tra l'azione finanziaria del BIM e la programmazione territoriale delle Comunità Montane.

Il sistema delineato dalla L. 925/1980 va letto, oggi, alla luce della riforma del Titolo V della Costituzione (L. cost. 3/2001) e della successiva legislazione sulle Comunità Montane, che ne ha ridimensionato in più passaggi le funzioni e l'assetto. Tuttavia, il principio cardine dell'art. 5 — il collegamento programmatorio tra utilizzo dei sovracanoni e piani delle Comunità Montane — resta un vincolo di sistema e un canone di legittimità dell'azione consortile.

Governance del Consorzio BIM

La struttura organizzativa dei Consorzi BIM, definita dallo statuto adottato sulla base della legge 959/1953 e dei principi del TUEL applicabili in via analogica, ruota intorno a quattro organi:

• Assemblea Consortile: composta dai Sindaci (o loro delegati) di tutti i Comuni aderenti; è l'organo di indirizzo politico e di approvazione dei bilanci.
• Presidente del Consorzio: eletto dall'Assemblea; rappresenta il Consorzio e ne dirige l'attività.
• Consiglio Direttivo (o di Amministrazione): organo esecutivo collegiale — generalmente composto da cinque membri eletti dall'Assemblea — con compiti gestionali, di proposta e di adozione degli atti di indirizzo finanziario (variazioni di bilancio in via d'urgenza, impegni di spesa, ripartizioni di contributi).
• Revisore Unico dei Conti: organo di controllo contabile, individuato secondo le procedure previste per gli enti locali.
• Segretario del Consorzio: figura tecnico-giuridica di vertice, cui compete l'assistenza agli organi, il rogito degli atti deliberativi e l'espressione dei pareri di regolarità tecnica e contabile ai sensi dell'art. 49 D.Lgs. 267/2000.

La quota di riparto dei proventi tra i Comuni aderenti è generalmente determinata sulla base di parametri oggettivi (superficie del Comune ricadente nel perimetro BIM, popolazione, presenza di opere idrauliche) ed è stabilita dallo statuto consortile.

Le funzioni: dallo sviluppo locale all'investimento pubblico

La destinazione vincolata dei sovracanoni è il principio cardine — e al tempo stesso il limite invalicabile — dell'azione consortile. Il vincolo trova fondamento diretto nell'art. 1 della legge 27 dicembre 1953, n. 959, che individua testualmente le finalità di impiego dei fondi:

«(…) i fondi dei sovracanoni possono essere utilizzati esclusivamente a favore del progresso economico e sociale delle popolazioni, nonché ad opere di sistemazione montana che non siano di competenza dello Stato».
— Art. 1, L. 27 dicembre 1953, n. 959

Dalla formulazione legislativa emergono due profili di sicuro rilievo operativo e contabile:

• l'avverbio «esclusivamente» configura un vincolo di destinazione assoluto: i sovracanoni non possono essere utilizzati per finalità ulteriori o alternative rispetto a quelle tipizzate dalla norma. Ogni impiego difforme integra una distrazione di fondi suscettibile di censura erariale;
• la clausola sulle «opere di sistemazione montana che non siano di competenza dello Stato» introduce un criterio di sussidiarietà e di non sovrapposizione: i fondi BIM non possono essere utilizzati per surrogare investimenti che gravano istituzionalmente sul bilancio statale, dovendo invece colmare il fabbisogno residuo e specifico del territorio montano.

In concreto, all'interno di tale perimetro, i Consorzi BIM operano lungo tre direttrici fondamentali:

• Realizzazione diretta di opere pubbliche di interesse intercomunale (strade, infrastrutture idriche, opere di difesa del suolo, edilizia scolastica, impianti sportivi);
• Contributi ai Comuni consorziati per interventi sul proprio territorio, attraverso bandi periodici o riparti automatici basati sulla quota di spettanza;
• Sostegno a iniziative di sviluppo socio-economico: tutela ambientale, valorizzazione turistica, promozione culturale, sostegno alle attività produttive locali.

Focus: il BIM Nera-Velino

Tra i Consorzi BIM italiani, quello del Nera-Velino — con sede a Rieti — riveste un'importanza particolare nel panorama dell'Italia centrale. Costituito ai sensi della L. 959/1953, riunisce i Comuni ricadenti nel bacino dei fiumi Nera e Velino, i cui salti idraulici — in particolare quelli che alimentano la celebre Cascata delle Marmore — sono stati, sin dall'inizio del Novecento, tra i più sfruttati d'Italia per la produzione di energia idroelettrica.

Il Consorzio è composto da 47 Comuni di piccola e piccolissima dimensione, distribuiti tra le province di Rieti e Terni (con la Comunità Montana del Velino tra gli enti aderenti). I principali concessionari debitori del sovracanone includono ERG Hydro, ENEL Produzione (Enel Hydro Appennino Centrale), Edison, ACEA Produzione, in relazione agli impianti di Galleto-Velino, Salisano, Marconi-Orte, Pentima e altri.

Il Consiglio Direttivo in carica

La composizione del Consiglio Direttivo attualmente in carica risulta la seguente:

• Ing. Emiliano Salvati — Presidente;
• Danilo Imperatori;
• Giulia Cicolani;
• Tamara Serani;
• Renzo Zannelli.

Le funzioni di Segretario del Consorzio — comprensive dell'assistenza giuridico-amministrativa agli organi, del rogito degli atti e dell'espressione dei pareri di regolarità tecnica e contabile ai sensi dell'art. 49 D.Lgs. 267/2000 — sono ricoperte dal dott. avv. Marco Matteocci. La struttura organizzativa è completata dal Revisore Unico dei Conti e dal personale tecnico-amministrativo addetto agli adempimenti contabili, alla riscossione dei sovracanoni e al supporto agli organi.

Le risorse riscosse dal BIM Nera-Velino rappresentano, per i Comuni montani aderenti, una leva finanziaria fondamentale: in territori caratterizzati da popolazione ridotta, basso gettito tributario e fragilità demografica, il sovracanone consente di realizzare investimenti pubblici altrimenti irraggiungibili e di sostenere politiche di promozione del territorio (ambiente, cultura, turismo, infrastrutture).

Profili di interesse per gli enti locali

Per i Segretari comunali e gli amministratori dei piccoli Comuni montani, alcuni elementi pratici meritano attenzione:

• Adesione automatica: il Comune che ricade — anche parzialmente — nel perimetro BIM ne fa parte ex lege, senza necessità di atto deliberativo;
• Quote di riparto: occorre verificare nello statuto consortile la propria quota di spettanza e monitorare i riparti annuali;
• Vincolo di destinazione: i contributi BIM ricevuti dal Comune devono essere imputati a interventi coerenti con le finalità di sviluppo del bacino;
• Rappresentanza in Assemblea: la partecipazione del Sindaco (o suo delegato) all'Assemblea Consortile è strumento di tutela degli interessi della propria comunità;
• Coordinamento con Comunità Montane: ove operativa, la Comunità Montana costituisce un ulteriore livello di programmazione territoriale che si interseca con l'azione del BIM.

Conclusioni

A oltre settant'anni dalla loro istituzione, i Consorzi BIM mantengono una rilevanza tutt'altro che residuale. Anzi: nel contesto attuale di crescente attenzione alle tematiche della perequazione territoriale, del contrasto allo spopolamento delle aree interne, della transizione energetica e della tutela delle risorse idriche, l'istituto del sovracanone idroelettrico si rivela un meccanismo straordinariamente moderno. Esso incarna, infatti, un principio oggi al centro del dibattito europeo: chi beneficia economicamente dello sfruttamento di una risorsa naturale deve restituirne una quota alle comunità che ne sopportano l'impatto territoriale.

Per i piccoli Comuni montani del bacino Nera-Velino — e per quanti, come la Comunità Montana del Velino, partecipano al Consorzio — il BIM continua a rappresentare uno strumento prezioso di sostegno e una concreta opportunità di sviluppo, a condizione che la sua azione sia orientata da rigore amministrativo, programmazione condivisa e trasparenza nei rapporti con i Comuni consorziati e con i concessionari debitori.

Fonti di riferimento: L. 27 dicembre 1953, n. 959 (artt. 1 e ss.); L. 24 dicembre 1980, n. 925, art. 5 (rapporti BIM-Comunità Montane); L. 3 dicembre 1971, n. 1102 (istitutiva delle Comunità Montane); R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo Unico sulle acque e sugli impianti elettrici); D.M. di aggiornamento periodico delle misure unitarie del sovracanone; Statuto del Consorzio BIM Nera-Velino. Le considerazioni espresse rappresentano riflessioni personali e non costituiscono parere professionale.