Capacità assunzionali dei Comuni: come si calcolano dopo la Legge di Bilancio 2025

Dal 2020 il calcolo della capacità assunzionale degli enti locali ha cambiato logica: non più "turnover" sulle cessazioni dell'anno precedente, ma un sistema fondato sul rapporto tra spesa di personale e media delle entrate correnti. La Legge di Bilancio 2025 (L. 207/2024, art. 1, comma 165) ha introdotto ulteriori novità, soprattutto per gli enti virtuosi delle prime fasce demografiche. Per il 2026 il quadro si arricchisce di tre elementi rilevanti: l'esclusione delle voci base dei Segretari dai tetti storici di spesa per i Comuni fino a 3.000 abitanti (art. 3, c. 3, DL 19/2026), l'obbligo di riservare il 15% delle capacità assunzionali alla mobilità volontaria per gli enti maggiori e l'applicazione del "taglia-idonei" ai concorsi banditi nell'anno. In questo articolo ricostruiamo formula, valori soglia, regime applicabile, novità 2026 e adempimenti, con un modello generale di calcolo applicabile a qualsiasi Comune.

Il quadro normativo di riferimento

Elemento	Dettaglio
Base normativa principale	Art. 33, comma 2, D.L. 30 aprile 2019, n. 34 (Decreto Crescita), conv. L. 28 giugno 2019, n. 58
Decreto attuativo	D.M. 17 marzo 2020 (Ministro della PA, di concerto con MEF e Interno), pubblicato in GU n. 108 del 27 aprile 2020
Aggiornamento 2025	Art. 1, comma 165, L. 30 dicembre 2024, n. 207 (Legge di Bilancio 2025)
Adempimenti collegati	DUP (TUEL), PIAO (D.L. 80/2021), PTFP (D.Lgs. 165/2001), Conto Annuale (D.Lgs. 165/2001)

La formula del rapporto spesa/entrate

La capacità assunzionale si determina a partire da un rapporto fondamentale tra spesa complessiva di personale e media delle entrate correnti degli ultimi tre rendiconti, al netto del FCDE:

Il numeratore: la spesa di personale

Comprende gli impegni di competenza per la spesa complessiva di tutto il personale:

• Personale dipendente a tempo indeterminato e determinato
• Rapporti di collaborazione coordinata e continuativa
• Somministrazione di lavoro (interinale)
• Personale ex art. 110 del TUEL (incarichi a contratto)
• Tutti i soggetti, a vario titolo utilizzati senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi facenti capo all'ente

La spesa va calcolata al lordo degli oneri riflessi a carico dell'amministrazione e al netto dell'IRAP, come rilevati nell'ultimo rendiconto della gestione approvato. Si include la retribuzione lorda ai sensi dell'art. 1, comma 557, L. 296/2006.

Il denominatore: la media delle entrate correnti

Si considera la media degli accertamenti di competenza riferiti alle entrate correnti relative agli ultimi tre rendiconti approvati, prendendo in considerazione i primi tre titoli delle entrate (tributarie, trasferimenti correnti, extratributarie). Dalla media va detratto il Fondo Crediti di Dubbia Esigibilità (FCDE) stanziato nel bilancio di previsione relativo all'ultima annualità considerata.

I valori soglia per fascia demografica

Il DM 17 marzo 2020 ha definito i valori soglia differenziati per fascia demografica del Comune. Per ciascuna fascia esistono due soglie: una "prima soglia" (cd. soglia di virtuosità) e una "seconda soglia" (cd. soglia massima o di rientro).

Fascia demografica	Soglia di virtuosità (orientativa)	Note
Comuni fino a 5.000 abitanti	26,9%	Fascia con rapporto più contenuto
Comuni da 5.001 a 9.999 ab.	28,6%	Fascia intermedia
Comuni da 10.000 a 59.999 ab.	~30%	Fascia media
Comuni da 60.000 a 249.999 ab.	~32%	Fascia alta
Comuni oltre 250.000 ab.	~32,6%	Soglia massima per le grandi città

I tre regimi assunzionali dopo la Legge di Bilancio 2025

A seconda del posizionamento dell'ente rispetto alle soglie, si applica uno dei seguenti regimi assunzionali:

Il modello di calcolo: cosa serve per applicarlo

Per applicare correttamente il calcolo, ogni ente deve preliminarmente raccogliere i seguenti dati. Vediamo le voci principali:

Dati di input necessari

Voce	Fonte	Note
Popolazione residente	Anagrafe / ISTAT al 31/12 anno precedente	Per determinare la fascia demografica
Entrate correnti — terzultimo rendiconto	Rendiconto approvato	Accertamenti dei primi tre titoli
Entrate correnti — penultimo rendiconto	Rendiconto approvato	Accertamenti dei primi tre titoli
Entrate correnti — ultimo rendiconto	Rendiconto approvato	Accertamenti dei primi tre titoli
FCDE stanziato in bilancio di previsione	Bilancio di previsione ultima annualità considerata	Da detrarre dalla media delle entrate
Spesa Macroaggregato 101 (redditi da lavoro)	Ultimo rendiconto	Al lordo degli oneri riflessi, al netto IRAP
Spesa per Segretario in convenzione	Ultimo rendiconto	Da scorporare: trasferita all'ente capofila
Quota LSU, somministrazione, CoCoCo, altre forme flessibili	BDAP U1.03.02.12.001-002-003-999	Da sommare al Macroaggregato 101
Spesa del personale cessato nell'anno precedente	Conto Annuale e gestione del personale	Per applicare il limite del 75% (o del 30% per enti non virtuosi)

Le tre fasi del calcolo

1. Determinazione del denominatore: sommare le entrate correnti dei tre rendiconti, fare la media e detrarre il FCDE stanziato
2. Determinazione del numeratore: sommare Macroaggregato 101 (al netto/lordo delle componenti del Segretario) e gli importi dei capitoli BDAP del lavoro flessibile (somministrazione, LSU, CoCoCo, altre)
3. Calcolo del rapporto e confronto con le soglie: dividere numeratore e denominatore; confrontare il valore con le soglie della fascia demografica del Comune per individuare il regime applicabile

Gli adempimenti obbligatori collegati

1. Documento Unico di Programmazione (DUP)

Il DUP deve indicare la capacità assunzionale calcolata secondo la metodologia descritta e le risorse destinate alle assunzioni nell'orizzonte triennale. È richiesto il parere dell'organo di revisione sulla sostenibilità finanziaria delle scelte assunzionali (art. 239, comma 1, lett. b, n. 2, TUEL).

2. PIAO — Piano Integrato di Attività e Organizzazione

La sezione del PIAO dedicata al fabbisogno del personale (cd. PTFP — Piano Triennale dei Fabbisogni di Personale) deve riportare:

• La consistenza del personale attuale (per categoria e profilo)
• La capacità assunzionale calcolata per ciascuno dei tre anni di programmazione
• Le cessazioni previste nel triennio
• I profili professionali da assumere e le modalità (concorso pubblico, mobilità, scorrimento graduatorie)
• I principali obiettivi organizzativi correlati

3. Termini di approvazione

Il DUP deve essere approvato entro il 31 luglio dell'anno di riferimento per il triennio successivo. Il PIAO va aggiornato annualmente entro le scadenze previste (di norma entro il 31 gennaio dell'anno di riferimento, con possibili proroghe).

Una novità rilevante per i piccoli Comuni: l'esclusione dei Segretari dai tetti storici

L'art. 3, comma 3, del D.L. 19/2026 ha introdotto una novità importante per i Comuni di minori dimensioni: la parziale esclusione degli emolumenti del Segretario Comunale dai limiti di spesa di personale. Si tratta di una previsione di particolare interesse perché incide sui c.d. "tetti storici" che, fondati su annualità ormai lontane (2008 o media 2011-2013), risultano spesso un freno alla programmazione del fabbisogno nei piccoli Comuni.

L'ambito di applicazione della deroga

La deroga si applica esclusivamente ai Comuni fino a 3.000 abitanti e copre le seguenti voci retributive del CCNL Funzioni Locali del 23 febbraio 2026:

• Trattamento tabellare determinato ex art. 57, comma 3, del CCNL
• Retribuzione di posizione "base" di cui all'art. 58, comma 1, del CCNL
• Retribuzione di risultato calcolata nel limite contrattuale ai sensi dell'art. 61, comma 2, del CCNL

Per i soli Comuni ≤ 3.000 ab., queste voci non rilevano ai fini del rispetto di:

• Il tetto storico ex art. 1, commi 557, 557-quater e 562, L. 296/2006 (media triennio 2011-2013 per enti già soggetti al patto di stabilità; valore 2008 per quelli esclusi)
• Il tetto al trattamento accessorio ex art. 23, comma 2, D.Lgs. 75/2017 (valore 2016), fermo restando il meccanismo di adeguamento all'invarianza pro-capite 2018 ex art. 33, c. 2, DL 34/2019

Omogeneità della base di partenza

Sul piano operativo, va ricordato un principio consolidato della giurisprudenza contabile: ogni decurtazione di voci dall'aggregato "spese di personale" deve essere operata anche con riferimento alle annualità di confronto. Ai fini della verifica del rispetto dei tetti storici, quindi, occorre scomputare le voci escluse del Segretario tanto dall'annualità di riferimento corrente quanto dalla media 2011-2013 (o dal valore 2008) utilizzata come parametro di confronto.

Le implicazioni pratiche

La novità è particolarmente significativa per quei piccoli Comuni che hanno capienza rispetto alla soglia di virtuosità dell'art. 33 DL 34/2019 ma che si trovano vincolati dal tetto storico. In questi casi, l'esclusione delle voci base del Segretario può liberare margini di spazio utili per la costruzione di piani assunzionali più ambiziosi. Si tratta di una situazione non infrequente, considerato che i tetti storici fanno riferimento ad annualità ormai lontane e seguono una logica diversa da quella della sostenibilità che oggi governa la determinazione delle capacità assunzionali.

La disposizione, introdotta in via d'urgenza con il DL 19/2026, sarà oggetto di esame in sede di conversione: è auspicabile che in quella sede la deroga possa essere estesa anche ai Comuni di dimensioni superiori a 3.000 abitanti, allineando il regime dei tetti storici alla logica della sostenibilità che governa il terzo ambito.

Il concorso unico per i piccoli Comuni: l'iniziativa del Ministero della PA

Un ulteriore tassello, di carattere organizzativo, si è aggiunto nel giugno 2026 con l'iniziativa del Ministero della Pubblica Amministrazione per l'istituzione di un concorso unico riservato ai piccoli Comuni. La misura prende atto di una difficoltà strutturale degli enti di minore dimensione demografica: l'oggettiva impossibilità di sostenere autonomamente i costi organizzativi, tecnici ed economici di una procedura concorsuale propria (commissione, oneri di pubblicazione, sistemi di gestione della prova, costi per le piattaforme telematiche).

L'obiettivo dichiarato dell'iniziativa è di facilitare le assunzioni negli enti che, pur disponendo di capienza di capacità assunzionali ai sensi dell'art. 33 DL 34/2019, non riescono di fatto a tradurla in nuovo personale per le difficoltà di reclutamento. Il concorso unico — gestito a livello sovracomunale, presumibilmente in raccordo con la Funzione Pubblica e/o con strutture associative come ANCI e Albo dei Segretari — dovrebbe consentire ai piccoli Comuni di pescare da una graduatoria di idonei selezionati in via centralizzata, senza dover indire procedure singolarmente.

La misura si raccorda con il D.L. 25/2025 (Decreto PA) che ha rimodulato la gerarchia tra scorrimento di graduatorie vigenti e indizione di nuovi concorsi, valorizzando lo scorrimento come strumento prioritario di copertura dei posti. Per i piccoli Comuni, il combinato del concorso unico nazionale e dello scorrimento graduatorie potrà costituire una via più sostenibile rispetto alla via concorsuale autonoma, che si rivela spesso anti-economica oltre che organizzativamente impraticabile.

Le novità 2026: mobilità volontaria obbligatoria e taglia-idonei

Per il 2026 le regole di calcolo delle capacità assunzionali non cambiano, ma si introducono due novità rilevanti che incidono sulle modalità di utilizzo delle capacità: l'obbligo di utilizzare la mobilità volontaria per una quota delle capacità assunzionali e l'applicazione del taglia-idonei.

1. La nuova mobilità volontaria obbligatoria

Dal 1° gennaio 2026 cambiano le regole della mobilità volontaria. Le amministrazioni non devono più chiedersi se sia obbligatoria o facoltativa prima di indire un concorso o scorrere una graduatoria: la disciplina è ora puntualmente codificata.

Gli enti soggetti all'obbligo devono riservare almeno il 15% delle capacità assunzionali (calcolate sulle capacità effettivamente impegnate, non su quelle teoriche) all'utilizzo della mobilità volontaria. Le risorse devono essere destinate in primo luogo:

• Alle assunzioni in mobilità dei dipendenti già in comando nell'ente da almeno 12 mesi e che hanno conseguito una valutazione pienamente positiva
• A seguire, alla mobilità volontaria ordinaria

Gli altri enti — Comuni con meno di 50 dipendenti che prevedono meno di 10 assunzioni — non hanno alcun obbligo di ricorrere alla mobilità volontaria, che resta quindi facoltativa.

Per espressa previsione legislativa, le risorse destinate alle procedure di mobilità volontaria che non si concludono positivamente possono essere utilizzate per assunzioni con altre regole: concorsi, scorrimento di graduatorie, selezione di albi di idonei, stabilizzazioni, progressioni verticali.

2. Il taglia-idonei (art. 35, comma 5-ter, D.Lgs. 165/2001)

L'art. 35, comma 5-ter, del D.Lgs. 165/2001 — introdotto dall'art. 1-bis del D.L. 44/2023 e modificato dall'art. 28-ter del D.L. 75/2023 — stabilisce che nei concorsi il numero massimo dei candidati dichiarati idonei è fissato nel 20% dei posti messi a concorso.

La limitazione non si applica:

• Ai concorsi banditi da Regioni, Province, Camere di Commercio, enti locali ed enti controllati o partecipati in cui i posti messi a concorso siano non superiori a 20
• Ai concorsi indetti dai Comuni fino a 3.000 abitanti
• Alle assunzioni a tempo determinato che, ai sensi del D.L. 25/2025, possono essere effettuate per scorrimento

I vincoli generali per procedere alle assunzioni

Oltre al calcolo della capacità assunzionale, ogni assunzione di personale deve rispettare una serie di vincoli sostanziali e procedurali. Le amministrazioni devono dimostrare il possesso di tutti i seguenti requisiti:

1. Inserimento nel PTFP (PIAO): tutte le assunzioni devono essere previste nel programma del fabbisogno del personale, parte del PIAO. Le assunzioni flessibili richiedono quanto meno l'indicazione del tetto di spesa e delle motivazioni di carattere generale
2. Capacità assunzionale allegata al DUP: la determinazione delle capacità assunzionali deve essere inserita come allegato al DUP, oltre che essere riportata nel PIAO
3. Rispetto del tetto di spesa del personale nell'anno precedente (commi 557-562, L. 296/2006): media del triennio 2011-2013 per gli enti soggetti al patto di stabilità; valore 2008 per gli enti non assoggettati al patto
4. Attivazione della piattaforma per la certificazione dei crediti con assenza di richieste inevase
5. Approvazione del Piano delle Azioni Positive (parte del PIAO)
6. Attestazione dell'assenza di dipendenti in sovrannumero e/o in eccedenza da inserire nel programma del fabbisogno
7. Approvazione del PIAO: la mancata approvazione, decorso il termine del 28 marzo (30 giorni dopo la scadenza del bilancio di previsione), inibisce le assunzioni di personale
8. Trasmissione del programma del fabbisogno tramite SICO entro 30 giorni dall'approvazione: l'omissione comporta il divieto di assunzioni

Le assunzioni in esercizio provvisorio

Le amministrazioni possono effettuare assunzioni, anche a tempo indeterminato, anche nell'esercizio provvisorio: fino al 28 febbraio non è necessario avere approvato il bilancio di previsione.

Dopo la scadenza dei termini di approvazione del bilancio di previsione, del conto consuntivo e del bilancio consolidato, le assunzioni possono essere effettuate solo se tali documenti sono stati approvati. Le uniche deroghe riguardano:

• Le assunzioni a tempo determinato per l'attuazione del PNRR
• I vigili della Polizia Locale
• Il personale della Protezione Civile
• Il personale dei servizi sociali
• Il personale della pubblica istruzione

I rischi di un calcolo non corretto

Un calcolo non corretto della capacità assunzionale può avere conseguenze rilevanti:

• Nullità dell'assunzione nei casi di sforamento manifesto della capacità — ipotesi configurata dall'art. 39, comma 17, L. 449/1997 e dalla giurisprudenza della Corte dei Conti
• Responsabilità erariale per il funzionario che ha autorizzato l'assunzione non sostenibile e per chi ha rilasciato i pareri tecnico-contabili
• Rilievi della Corte dei Conti in sede di controllo periodico sulla finanza locale
• Impatti sui controlli ANCI/IFEL e sulle valutazioni di stabilità finanziaria
• Difficoltà nei rapporti con la RGS per le verifiche del rispetto dei vincoli di finanza pubblica

Checklist operativa per il Segretario Comunale e il Responsabile Finanziario

• ☐ Acquisire i dati delle entrate correnti dei tre ultimi rendiconti approvati (primi tre titoli)
• ☐ Calcolare la media e detrarre il FCDE stanziato in bilancio di previsione
• ☐ Acquisire dal rendiconto i dati del Macroaggregato 101 (redditi lavoro dipendente)
• ☐ Verificare la corretta detrazione/sommatoria della spesa per il Segretario in convenzione
• ☐ Sommare le componenti del lavoro flessibile (BDAP U1.03.02.12.xxx)
• ☐ Calcolare il rapporto spesa/entrate
• ☐ Identificare la fascia demografica del Comune (popolazione al 31/12 anno precedente)
• ☐ Confrontare il rapporto con le soglie del DM 17 marzo 2020
• ☐ Determinare il regime applicabile (virtuoso/intermedio/non virtuoso)
• ☐ Calcolare il margine di incremento o, se non virtuoso, il limite del turn-over al 30%
• ☐ Acquisire il parere dell'Organo di Revisione sulla sostenibilità finanziaria
• ☐ Riportare i dati nel DUP, nel PIAO e nel bilancio di previsione
• ☐ Garantire la coerenza tra i tre documenti
• ☐ Approvare il DUP entro il 31 luglio
• ☐ Aggiornare il PIAO secondo i termini previsti
• ☐ Conservare la documentazione del calcolo per le verifiche della Corte dei Conti
• ☐ Verificare il numero dei dipendenti a tempo indeterminato al 31/12 dell'anno precedente per valutare l'obbligo di riservare il 15% alla mobilità volontaria
• ☐ Identificare eventuali dipendenti in comando da almeno 12 mesi con valutazione positiva (priorità per la mobilità)
• ☐ Verificare l'attivazione della piattaforma per la certificazione dei crediti e l'assenza di richieste inevase
• ☐ Verificare l'approvazione del Piano delle Azioni Positive (parte del PIAO)
• ☐ Inserire nel PTFP l'attestazione di assenza di dipendenti in sovrannumero/eccedenza
• ☐ Trasmettere il programma del fabbisogno via SICO entro 30 giorni dall'approvazione
• ☐ Per i concorsi banditi nel 2026 con più di 20 posti: verificare l'applicazione del taglia-idonei (max 20% di idonei)
• ☐ Per i Comuni fino a 3.000 abitanti: scorporare dal tetto storico (commi 557/562 L. 296/2006 e art. 23, c. 2, D.Lgs. 75/2017) le voci base del Segretario (tabellare, indennità di posizione base, risultato nei limiti contrattuali) ai sensi dell'art. 3, c. 3, DL 19/2026
• ☐ Applicare la decurtazione delle voci escluse anche alle annualità di confronto (media 2011-2013 o valore 2008) per garantire l'omogeneità
• ☐ Ricordare che la deroga sui Segretari NON si applica al rapporto spesa/entrate ex art. 33 DL 34/2019: gli emolumenti del Segretario restano nel numeratore

«Il sistema delle capacità assunzionali introdotto dall'art. 33 del DL 34/2019 ha sostituito la logica del turn-over con quella della sostenibilità finanziaria del rapporto spesa/entrate. Per i Comuni questo significa che le scelte sul personale non sono più un fatto isolato, ma sono strettamente legate alla salute finanziaria complessiva dell'ente.»

Fonti di riferimento: D.L. 30 aprile 2019, n. 34, art. 33, comma 2, conv. L. 28 giugno 2019, n. 58; D.M. 17 marzo 2020 (Ministro della PA, MEF, Ministero dell'Interno), GU n. 108 del 27 aprile 2020; L. 30 dicembre 2024, n. 207 (Legge di Bilancio 2025), art. 1, comma 165; D.L. 19/2026, art. 3, comma 3 (esclusione voci base Segretari per Comuni fino a 3.000 abitanti dai tetti storici); D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL), artt. 110, 151, 174, 239; D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 35, comma 5-ter (taglia-idonei); D.Lgs. 25 maggio 2017, n. 75, art. 23, comma 2 (tetto salario accessorio); D.L. 22 aprile 2023, n. 44, art. 1-bis, conv. L. 74/2023; D.L. 22 giugno 2023, n. 75, art. 28-ter, conv. L. 112/2023; D.L. 14 marzo 2025, n. 25 (sospensione transitoria taglia-idonei); D.L. 9 giugno 2021, n. 80 (PIAO), conv. L. 113/2021; L. 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 557, 557-quater e 562 (tetto storico spesa personale); D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118 (armonizzazione contabile); CCNL Funzioni Locali del 23 febbraio 2026, artt. 57, 58, 61; Sistema SICO (MEF-RGS). I contenuti hanno finalità divulgativa e non costituiscono parere legale.